基本药物向基层渗透 建构国家药物政策浅析

　　生意社1月5日讯国家药物政策记载一个国家关于医药事业的中长期目标，以及为实现这些目标所需施行的步骤和策略，给出解决医药领域问题的总体性框架。通过国家药物政策的制定、实施和监督评估，有助于促进政府部门之间的政策联动、协调运作，促进各项药品政策与卫生、社会保障、价格、科技、财政、税收等相关政策之间的协调。

　　制定国家药物政策，是我国实现全面小康社会健康目标重大战略的一环，是促进基本医疗卫生服务均等化的根本途径之一，也符合国际医药卫生政策发展的潮流和规律。在中国基本药物制度实施一年半，基本药物的推广与使用继续向基层渗透的大背景下，笔者就中国国家药物政策的建构，提出若干不成熟的浅见。

　　各国政策比较

　　1975年召开的第28次国际卫生会议上就建议WHO采取行动，推动成员国制定国家药物政策。之后，WHO于1977年公布了第一版世卫组织的基本药物示例清单。截至1999年，共有66个国家制定或更新了国家药物政策，156个国家颁布了国家基本药物目录。其中，肯尼亚、印度、巴西、澳大利亚、斯里兰卡、秘鲁等国家，因其制度的创新性和实施效果显著，成为国家药物政策的典范。

　　许多发展中国家通过实施国家药物政策，在解决欠发达地区和贫困人口的缺医少药问题，提高公众基本药物的可获得性，促进合理用药等方面取得了很大成效。

　　例如肯尼亚，于1994年制定国家药物政策，经过几年实施，药品的可获得性提高，质量得以改进，药品费用得以控制。乍得（非洲国家）自1995年开始制定并实施国家药物政策，实施后公众基本药物的可获得性已由1995年的45％提高到2001年的60％。巴西于1998年实施国家药物政策，鼓励使用非专利药，使一些药品的治疗费用下降了75％～95％。莫桑比克通过推行国家药物政策，使得药物的可获得性从1975年的10％人口，提到2007年的80％人口。

　　一些发达国家也通过实施国家药物政策，在解决医药经费的筹措和控制、完善医疗保险制度、降低医疗药品费用、提高合理用药水平等方面取得了显著成效。例如澳大利亚，于2000年正式制定并全面实施国家药物政策，强调让公众能够以可承受的价格及时获得所需药品，确保实现药品的安全有效、质量符合相应标准、合理使用药品、维护医药行业的可持续发展四个主要目标。加拿大的《国家药品战略》，则要求以药物安全性和成本有效性为基础建立《国家药方集》，改进药品审评程序以促进特殊药物审批，推动药物的可支付性，促进对非专利药的可获得性，改进药品采购体系，推动医生的合理用药。

　　纵观世界各国的国家药物政策，普遍强调以法律框架，执行和实施国家药物政策中的不同内容，对药物领域不同主体的活动予以监管。国家药物政策的内容普遍包括了基本药物的遴选和国家基本药物目录制度，药品研究开发、生产、流通、使用政策，药物的合理使用，药品政策的监督和执行等要素。国家药物政策制定和实施过程中，确保药物的可获得性和可支付性，普遍成为首要目标，国家基本药物制度成为首要制度。同时各国也都关注如何利用政策杠杆来促进本国医药事业的发展，关注如何通过强化监管以确保药品安全有效。

　　一般而言，发展中国家的药物政策更关注药物的可获得性和可支付性，保证公民健康权益在最低限度上得到保护，在政策设计上，更侧重通过药物筹资、药物定价、合理用药等政策机制，维护公众最基本的健康权益。同时，发展中国家的药物政策，也会关注本国医药事业的发展，关注如何通过政策机制来降低药价，保护本国民族制药工业的合法权益。发达国家的药物政策，则更关注如何通过药物政策，进一步优化医疗资源的配置，提高药物使用的经济性。

　　我国国家药物政策基本目标

　　目前我国相关部门和学术研究机构，对国家药物政策的框架体系及其构成要素进行了一些理论上的探讨。同时，政府部门还颁布了《国家基本药物目录》和《国家基本医疗和工伤保险药品目录》，在药物领域也出台了相应的基本药物政策、药品分类管理政策、药品监督管理政策、医药产业政策和药价政策等，但目前为止，我国尚未建立完整系统的国家药物政策。在医疗保障覆盖面有待进一步拓宽，低收入人群、偏远地区的药品可获得性问题亟待解决，药价政策仍需进一步理顺的背景下，更有必要制定框架性的中国国家药物政策。

　　国家药物政策记载了一个国家关于医药事业的中长期目标，以及为实现这些目标所需施行的步骤和策略，给出了解决医药领域问题的总体性框架。通过国家药物政策的制定、实施和监督评估，有助于促进政府部门之间的政策联动、协调运作，有助于促进各项药品政策之间的协调，促进药品政策与健康政策的协调，促进药品政策与卫生、社会保障、价格、科技、财政、税收等相关政策之间的协调。

　　同时，相关政府部门可在国家药物政策框架下，通过制定诱导性法规、政策、计划、纲要等规范性文件，以及采用具体的示范、建议、劝告、鼓励、提倡、限制等非强制方式，并设定相应的激励性举措，引导和促进我国医药事业的健康良性发展。

　　首先，可提高对基本药物的可获得性。

　　国家药物政策作为对药物领域政策目标的设定，是对未来行为的导引。其首要目标是通过健全和完善国家基本药物制度，提高基本药物的可获得性和可支付性，确保公众的健康权益。要规范国家基本药物遴选制度，制定和更新国家基本药物目录。完善医疗机构基本药物配备和使用制度，加强对医药人员的培训和指导，促进安全有效、质量可靠、价格合理的基本药物使用，并通过《处方集》与《标准治疗指南》规范临床用药行为，提高合理用药水平。

　　此外，要建立基本药物的生产供应和质量保障体系，完善药品流通配送体系，保证治疗常见病、多发病和危害公众健康的主要疾病基本药物的生产供应，确保公众都能及时得到安全有效的药物治疗，使公众能够多渠道、快速获得基本药物，提高药物的可获得性。

　　通过建立国家基本药物制度，建立基本药物的价格管理体系，保证基本药物价格的合理性，并使价格控制在人民群众可承受的范围之内。另外，通过完善医疗保险体系的基本药物支付报销机制，保障人民群众基本药物的应用，提高整体居民对药品的可支付性。

　　其次，能促进医药事业的发展与创新。

　　《中华人民共和国宪法》第21条规定：“国家发展现代医药和我国传统医药”，《中华人民共和国药品管理法》第3条第1款规定：“国家发展现代药和传统药，充分发挥其在预防、医疗和保健中的作用。”国家药物政策的重要目标之一，在于为促进我国医药事业的发展与创新奠定政策框架。国家药物政策通过对新药研究开发、医疗器械、药价、药品流通领域的政策目标设定，着力在工业化、城市化、全球化、信息化等现代社会背景下，为包括药品研究开发者、生产者、经营者、使用者在内的所有相关主体设定政策目标和行为导引，从而积极创造开放公平的市场环境，大力推动医药产业实现持续快速健康发展。

　　再次，进一步强化和规范药品监督管理。

　　通过药品监督管理的强化与规范，将有助于保障国家药物政策的制定与实施。同时，也将推动监督管理基础设施的建设，推动药品监管能力的提高以及药品监管效率和绩效的改进，从而完善监管技术支撑体系和法律法规体系，为人民用药的安全有效提供体制和法制保障。